十八屆三中全會的《決定》關于加快完善現代市場體系的章節里提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，這一決策的直接目的是為了將土地溢價的收益歸還給農村和農民，以徹底解決目前各地在“土地財政”執行過程中農民利益過多受損的問題。但要實現政策制定的初衷，首先要處理好幾個關鍵性問題。

　　“城鄉統一的建設用地市場”需要首先解決主體性問題，談判主體是誰？擁有承包權、使用權的農民是否有權與開發商談判？《憲法》第十條明文規定，農村的土地是農村集體所有，即主要是村民小組所有。農民的宅基地只有使用權，而一般沒有市場上的轉讓權。按照市場經濟的一般的法理，只有所有權，才可能衍生出轉讓權。除非得到所有權的主體授權，承包者才有可能獲得轉讓權。因此，在沒有得到農村土地的所有權主體即村民小組或村民委員會授權的前提下，農民是不能轉讓宅基地的使用權的。《土地管理法》對此也有明文規定。其他組織機構，包括國務院，也沒有權利直接賦予農民這個權利。另外，集體在法理上具有談判的主體權利，但是由于中央政府一再強調農民的“承包權”、宅基地的使用權“長久不變”，集體也不可能繞過農民，直接轉讓農民閑置不用的宅基地使用權。

　　沒有地方政府的統籌如何應對分散的談判？農村的“建設用地”一般比較分散。兩畝建設用地，可能分散在村莊里的七八個地方。但是，一個自然村莊，由于半數以上的農民外出打工，閑置的建設用地，確實大大降低了農村建設用地的效率。但是，企業顯然無法利用這些極度分散的土地。并且，在流轉過程中，與農戶的挨個談判也會非常困難。如果沒有政府或其他社會勢力介入，開發商根本無法支付如此高昂的談判成本，以獲得能夠開發利用的整塊土地。所以，今天的農村建設用地流轉，一般還是離不開鄉、村兩級組織。

　　這就產生了第二個問題，如果沒有地方政府的統籌和介入，“城鄉統一的建設用地市場”建成以后，誰來購買細碎的農村“建設用地”，尤其是邊遠地區的農村建設用地？

　　如何實現建設用地的“增減平衡”？城鄉建設用地與耕地有密切的關系。現在的情況是，城市建設需要占用耕地，農村農民建房、建廠也要占用耕地，這種雙重擠壓是導致耕地資源迅速減少的主要原因。耕地是糧食安全的物質基礎，中央政府不能容許耕地的“18億畝紅線”被突破。這種背景就要求各地在工業化、城市化的進程中，要實現建設用地的“增減平衡”。這是《土地管理法》第四章的一個基本思想。正常的情況下，農村的建設用地，會隨著農民城市化而逐漸減少。而城市的建設用地，會由于農民的城市化而逐漸增多。這種消長的結果，城鄉建設用地保持平衡應該沒有問題。并且還應該是減少的速度要快于增加的速度。最后，耕地總量其實會增加。其原因是，城市建設用地的效率，要明顯高于農村建設用地。

　　因此，在理論上，確實存在工業化、城市化與耕地保護之間的“刀刃路徑”。但是，在很多地區，卻很難實現建設用地的“增減平衡”。問題究竟出在哪里呢？

　　重慶的“地票”經驗值得研究總結，“地票”制度是重慶“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的一個重要的經驗。它首先容許農民和集體對閑置的農村建設用地進行復墾，然后可以獲得“地票”。“地票”在土地產權市場上流轉。流轉收入的85%歸農民，15%歸集體。開發商在土地市場上購買了“地票”后，可以獲得在城市的建設用地的同等面積的使用權資格。而城市建設用地規劃是連片、整體性規劃，這就迎刃而解地克服了農地的細碎性難題。按照重慶市長黃奇帆的說法，可以實現“耕地總量不變和建設用地總量不變”。同時，農民的權益也在城市化的過程中得到了比較公平的保護。因此，重慶的“地票”經驗，很值得研究總結。但重慶市政府并不是讓農民或集體直接與開發商談判，而是一定要通過官辦的“重慶農村土地交易所”。這是否“城鄉統一的建設用地市場”呢？

　　看來，由于中國嚴峻的農地資源約束，改革難以回避政府的統籌與“樞紐”作用。關鍵是政府應該如何做得更好。(胡靖 作者系華南師范大學“三農”與城鎮化研究所所長、教授)